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　　草牧場的承租方進(jìn)行掠奪性經(jīng)營或過度打草、私挖濫采野生藥材和植物破壞草場、人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出、牧民減畜轉(zhuǎn)產(chǎn)面臨諸多困境……《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒、呼倫貝爾等地牧區(qū)了解到，近年來國家不斷加大對牧民補(bǔ)貼和草原生態(tài)保護(hù)的力度，效果日益顯現(xiàn)，但近幾十年來牧區(qū)人口過快增長、牲畜頭數(shù)隨之增加，遠(yuǎn)超出草原自然承載力，在一定程度上加重了草原退化沙化。一些地區(qū)還出現(xiàn)流轉(zhuǎn)草牧場無序放牧、打草過度，違法采挖碾壓草原，有效監(jiān)管缺技術(shù)、少人員等新問題。

　　流轉(zhuǎn)草場超載過牧　違規(guī)打草亂象難除

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在內(nèi)蒙古一些牧區(qū)采訪了解到，草牧場承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模日益增大，流轉(zhuǎn)對象日趨多元，一些草牧場被轉(zhuǎn)包出租后，承包或承租方進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，對草原生態(tài)造成破壞。

　　草原監(jiān)管部門每年都下大力氣對破壞草原生態(tài)的行為進(jìn)行打擊整治，但此類現(xiàn)象分散、隱蔽，難以根除。比如，用于放牧的草場轉(zhuǎn)包出租費(fèi)用為每年每畝5元至10元，一些承包或承租方為了獲取短期效益而超載過牧，不進(jìn)行必要的保護(hù)與建設(shè)，加劇了草原退化。

　　太仆寺旗一些干部反映，多數(shù)牧民基本能做到草畜平衡，然而相鄰省份的一些養(yǎng)羊戶把牛羊趕到當(dāng)?shù)胤硼B(yǎng)，給牧民一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，導(dǎo)致部分草原被過度利用長勢欠佳。這些行為流動性和隱蔽性較強(qiáng)，不易及時(shí)發(fā)現(xiàn)處置。

　　記者采訪了解到，錫林郭勒盟有近4000萬畝草原適合打草，多數(shù)牧民愛惜草原，能做到規(guī)范、適度打草，但少數(shù)承包或承租他人草場的經(jīng)營者為了牟取高額利潤就會過度打草，特別是前幾年干旱造成牧草相對短缺、價(jià)格較高，“竭澤而漁”式的打草現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。一些地方草籽尚未成熟就急忙打草，或者“摟干拔盡”不留草根和草籽帶，對草原生態(tài)造成了很大破壞。有關(guān)部門雖然采取監(jiān)管措施，但因草場分散，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理。

　　為了確保轉(zhuǎn)包出租的草牧場生態(tài)安全，基層干部群眾希望國家進(jìn)一步指導(dǎo)和支持地方加強(qiáng)草牧場流轉(zhuǎn)監(jiān)管，健全相關(guān)法律法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)等，并建立健全草牧場流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，將所有流轉(zhuǎn)行為納入平臺管理，推動草牧場流轉(zhuǎn)公開、合法，助力監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)草牧場的生產(chǎn)力監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處置。

　　私挖濫采碾壓草原　違法行為屢禁不止

　　運(yùn)輸汽車碾壓草原，私挖濫采野生藥材和植物的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，種種破壞草原的行為因?yàn)檫`法成本低而屢禁不止。

　　運(yùn)輸汽車碾壓草原，車轍形成的自然路縱橫交錯(cuò)，執(zhí)法時(shí)卻困難重重。隨著旅游業(yè)發(fā)展，越來越多人來草原自駕游，碾壓草場行為隨之增多。草原上由車輛碾壓形成的自然路因下雨積水容易陷車，人們便繞道開出新路，車轍左一道右一道，使草原傷痕累累，一兩年也長不出草。一些執(zhí)法人員抱怨說，車輛碾壓草原地點(diǎn)偏僻、分散，很難抓住現(xiàn)行，即使抓住了，由于缺少具體的處理依據(jù)，執(zhí)法人員只好進(jìn)行警告教育。

　　草原上私挖濫采野生藥材和植物的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，處罰力度較輕，難以形成震懾。錫林郭勒盟烏拉蓋管理區(qū)每年都能破獲數(shù)起在草原上盜挖黃芪、芍藥等藥材的案件，由于現(xiàn)行草原法只能對不法人員進(jìn)行一定數(shù)額的罰款，震懾作用有限，其背后黑色利益鏈很難斬?cái)啵酵跒E采屢禁不絕。

　　在錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗，每年5月至10月，違法采挖防風(fēng)等藥材的案件較多，大多發(fā)生在深夜，執(zhí)法人員一到現(xiàn)場，不法者就開車逃跑，如果發(fā)生車禍，執(zhí)法人員還得承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。有時(shí)不法者被抓后移交地方公安部門，由于缺乏充分的法律依據(jù)，公安部門也無法受理，只能依據(jù)草原法第六十七條規(guī)定，處以相應(yīng)罰款。

　　今年9月初，錫林浩特市公安局食藥環(huán)偵大隊(duì)民警在特警大隊(duì)、地方派出所民警配合下，查獲非法盜采的中藥材防風(fēng)近4噸和一處非法收購窩點(diǎn)，抓獲25名涉嫌盜采盜挖和非法收購野生藥用植物的嫌疑人。辦案民警說，在草原上采挖野生藥材的鏟子約20厘米長，一鏟子下去，就形成一個(gè)半圓形的深坑，盜采者挖完藥材，從不把刨出來的土填回去，導(dǎo)致這些地方的草無法順利生長，加劇草原沙化。

　　有地方干部表示，由于行政處罰資金遠(yuǎn)低于違法成本，違法人員雖然交了罰款，但還會繼續(xù)違法破壞草原生態(tài)。部分監(jiān)管領(lǐng)域無標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，無處罰法律依據(jù)，只能宣傳引導(dǎo)、說服教育。此外，草原行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢，打擊破壞草原犯罪行為不得力。

　　基層干部呼吁，進(jìn)一步修改完善草原法，提高破壞草原違法行為的行政處罰額度，增加違法成本，并賦予草原執(zhí)法部門行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。同時(shí)，考慮出臺草原生態(tài)保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)施辦法，加大對破壞草原犯罪行為的打擊力度。

　　人力短缺財(cái)力不足　監(jiān)督管理力不從心

　　基層草原監(jiān)管部門普遍存在人員和經(jīng)費(fèi)短缺、草原保護(hù)執(zhí)法裝備技術(shù)落后等情況，不利于草原有效保護(hù)。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了解到，錫林郭勒草原國家級自然保護(hù)區(qū)管理局為正科級單位，機(jī)構(gòu)級別相對較低，對級別較高的牧場、企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)存在一定障礙。同時(shí)，管理局20名工作人員，雖然一半以上長年堅(jiān)守在基層管理站工作，但因保護(hù)區(qū)面積大，僅核心區(qū)就有580平方公里，全方位、無死角監(jiān)管難度較大。此外，日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)較為緊張，特別是對在保護(hù)區(qū)內(nèi)修路等建設(shè)項(xiàng)目的施工、運(yùn)營全過程監(jiān)管時(shí)，缺乏必要經(jīng)費(fèi)，給相關(guān)工作的有效開展帶來一系列難題。

　　在錫林浩特市等地，一名執(zhí)法人員負(fù)責(zé)四五十萬畝草原的監(jiān)管工作，點(diǎn)多面廣，用傳統(tǒng)手段和設(shè)備進(jìn)行管理的難度非常大。目前，草原保護(hù)執(zhí)法裝備主要以照相機(jī)、記錄儀等傳統(tǒng)設(shè)備為主，如在草畜平衡工作中，核實(shí)牲畜數(shù)量時(shí)仍以現(xiàn)場點(diǎn)數(shù)為主，人力、物力耗費(fèi)較大，難以滿足信息化、現(xiàn)代化工作需求。

　　基層執(zhí)法人員希望，國家有關(guān)部門對草原生態(tài)保護(hù)裝備技術(shù)給予大力支持，與有關(guān)科研部門合作研發(fā)并向基層提供高端、精準(zhǔn)的裝備技術(shù)，如遙感技術(shù)、光電技術(shù)裝備等，為基層高效工作提供裝備技術(shù)支撐。同時(shí)，希望國家加強(qiáng)基層草原監(jiān)管機(jī)構(gòu)配置，明確職責(zé)、建好隊(duì)伍、提升能力，進(jìn)一步完善監(jiān)測機(jī)制、實(shí)行動態(tài)評估。

　　人口多草場少　超載導(dǎo)致草原退化

　　人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，局部地區(qū)超載嚴(yán)重，草原因過度利用而明顯退化。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在部分牧區(qū)采訪了解到，牧業(yè)人口急速增長，牲畜頭數(shù)快速增加，一些牧區(qū)超載過牧嚴(yán)重，脆弱的草原生態(tài)環(huán)境因此遭到破壞。一些草原專家認(rèn)為，造成草原退化和質(zhì)量較低的原因之一是養(yǎng)人過多，1949年內(nèi)蒙古靠草原為生的牧業(yè)人口約為26.3萬人，1965年約55.4萬人，2017年達(dá)到150萬人。鑲黃旗巴彥塔拉鎮(zhèn)古斯貴嘎查牧民阿拉坦蘇和家有1879畝草場，只能養(yǎng)70多只羊，為了多養(yǎng)點(diǎn)牲畜，他以一年10元每畝租了鄰居2300畝草場。但是連續(xù)5年干旱，讓他基本沒有什么收益。而在這個(gè)嘎查，人均草場只有274畝，戶均擁有草場454畝。

　　在錫林郭勒盟南部正鑲白旗、鑲黃旗等地，數(shù)十年來人口大量涌入，加劇了牧區(qū)人多地少的矛盾，這些地方的人均草場只有三五百畝，根據(jù)當(dāng)?shù)剡m宜載畜量計(jì)算，每人只能養(yǎng)一二十只羊，這樣的養(yǎng)殖規(guī)模在牧區(qū)生活都十分困難，人們?yōu)榱松?jì)只好偷著多養(yǎng)，局部地區(qū)超載嚴(yán)重，草原因過度利用而明顯退化。

　　人口多草場少的矛盾在一些牧區(qū)日益突出，導(dǎo)致超載過牧現(xiàn)象難以杜絕。在內(nèi)蒙古東部某地，2013年超載5萬只羊，2016年超載4.5萬只羊，去年嚴(yán)厲整治，超載的羊仍達(dá)1.6萬只。長期超載過牧導(dǎo)致草原自然生產(chǎn)力大幅下降。內(nèi)蒙古草原監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，全區(qū)天然草地每公頃產(chǎn)草量從20世紀(jì)50年代的1600多公斤下降到目前的700公斤左右，降幅超過50%。

　　收入低就業(yè)難　牧民減畜轉(zhuǎn)產(chǎn)動力不足

　　草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)哐a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較低，牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城再就業(yè)難度較大，導(dǎo)致牧民減畜、禁牧或轉(zhuǎn)產(chǎn)的動力不足。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校撤并，牧區(qū)一些年輕人想要進(jìn)城生存，部分老年人領(lǐng)取生態(tài)補(bǔ)獎資金后，也想進(jìn)城照看子孫，這會在一定程度上減緩草原上的人口壓力。但一些牧民和基層干部表示，對于一些牧區(qū)來說，目前草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎?wù)哐a(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相對較低，牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城再就業(yè)難度較大，導(dǎo)致牧區(qū)直接從事牲畜養(yǎng)殖的人口不能有效地減下來，減畜效果也大打折扣。

　　補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低使牧民減畜、禁牧或轉(zhuǎn)產(chǎn)的動力不足，難以為草原有效“減壓”。在錫林郭勒盟，近幾年一只羊均價(jià)七八百元左右、一頭牛1萬元左右，養(yǎng)殖效益比現(xiàn)行補(bǔ)獎?wù)吒形ΑＡ硗猓凑諆?nèi)蒙古現(xiàn)行的草畜平衡政策，牧民擁有的草場面積越大，草場質(zhì)量越好便可以養(yǎng)更多牛羊，并且領(lǐng)取的獎補(bǔ)資金也越高。然而蘇尼特草原南部、鑲黃旗、正鑲白旗等內(nèi)蒙古中部的荒漠半荒漠草原地區(qū)，生態(tài)脆弱，草原質(zhì)量差，但人口較為稠密，人均享受的補(bǔ)獎資金十分有限，為了生計(jì)，違規(guī)超載過牧較為普遍，以補(bǔ)獎促進(jìn)草原保護(hù)的作用沒有充分發(fā)揮出來。

　　牧區(qū)畜牧業(yè)結(jié)構(gòu)單一，牧區(qū)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)較少，減畜后過剩的牧業(yè)人口轉(zhuǎn)產(chǎn)或再就業(yè)能力弱、機(jī)會少。據(jù)了解，當(dāng)前畜牧業(yè)龍頭企業(yè)、牧民專業(yè)合作社的帶動能力有限，還沒有形成較有能力的職業(yè)牧民隊(duì)伍，很難拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展渠道、搞活多種經(jīng)營，牧區(qū)仍沒有實(shí)現(xiàn)從“頭數(shù)畜牧業(yè)”到“效益畜牧業(yè)”的徹底轉(zhuǎn)變，還做不到少養(yǎng)、優(yōu)養(yǎng)、精養(yǎng)。基層干部群眾反映，牧區(qū)附近的中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)少、欠發(fā)達(dá)，一些牧民離開牧區(qū)轉(zhuǎn)移進(jìn)城，幾乎什么都做不了，孩子上學(xué)、老人看病和日常的衣食住行等花銷，仍離不開草場和牲畜，一些地方甚至出現(xiàn)進(jìn)城牧民回流的現(xiàn)象。

　　還有一些外來人口遷入牧區(qū)，給草原生態(tài)帶來不利影響。比如,以探測和開發(fā)資源為名義遷入的企業(yè)和企業(yè)工人，以開發(fā)飼料基地為名遷入的周邊農(nóng)區(qū)農(nóng)民，或以羊倌、泥瓦工等雇工名義遷入牧區(qū)的農(nóng)民，對草原生態(tài)影響較大。

　　基層建議調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)　扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)

　　草原是地球的“皮膚”，是維護(hù)國家生態(tài)安全的綠色屏障，它與山水林田湖組成生命共同體，一旦破壞將難以恢復(fù)，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)意義重大。

　　基層干部普遍認(rèn)為，隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，生態(tài)屏障已成為草原的主要功能，應(yīng)遵循生態(tài)優(yōu)先原則，按照民族團(tuán)結(jié)、共同富裕、邊疆穩(wěn)定、永續(xù)發(fā)展的要求，加強(qiáng)草原保護(hù)修復(fù)，降低草原利用強(qiáng)度，減人減畜，使草原提高質(zhì)量、恢復(fù)生機(jī)。

　　首先，要堅(jiān)持和完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵(lì)機(jī)制，既要保護(hù)和修復(fù)草原生態(tài)，也要保障牧民權(quán)益，調(diào)動牧民積極性。比如，在以草原載畜能力測算補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高荒漠半荒漠等生態(tài)脆弱牧區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并建立與物價(jià)上漲相協(xié)調(diào)的遞增機(jī)制，為牧民減畜、轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)移進(jìn)城夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　其次，要優(yōu)化牧區(qū)區(qū)域規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)先發(fā)展中小城市和二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)過剩的牧業(yè)人口主動遷移。可探索加大牧區(qū)中心城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶持力度，增加對絨毛產(chǎn)業(yè)、肉類食品深加工等特色產(chǎn)業(yè)的支持力度，吸引牧區(qū)人口逐步向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移；加強(qiáng)進(jìn)城牧民再就業(yè)培訓(xùn)，為牧民轉(zhuǎn)移進(jìn)城提供更多保障，解除其后顧之憂。

　　此外，還要建立牧區(qū)人口準(zhǔn)入制度，減輕牧區(qū)人口壓力。一些干部表示，對進(jìn)入牧區(qū)從事各種活動的非牧區(qū)人口，不能讓他們無限期、無條件、無約束地任意發(fā)展，不能把牧區(qū)當(dāng)作內(nèi)地轉(zhuǎn)移淘汰產(chǎn)業(yè)和污染企業(yè)的目的地，更不能把牧區(qū)當(dāng)作資源開發(fā)的“熱土”，從而減輕牧區(qū)人口壓力。

　　基層民眾和干部也希望，國家像保護(hù)基本農(nóng)田一樣保護(hù)基本草牧場，大幅提升一般性轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高“生態(tài)轉(zhuǎn)移支付”，設(shè)立草原發(fā)展基金，并對事關(guān)全局的重大專項(xiàng)直接投資。讓草原保護(hù)與牧民致富得以良性循環(huán)，游牧文明得到回歸，讓草原處處可見“藍(lán)藍(lán)的天上白云飄，白云下面馬兒跑”的美好景象。

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